Arus Balik Politik Agraria di Yogyakarta: Dari Agrarian Reform Menuju Counter Reform

Beberapa tahun terakhir terjadi perubahan politik pertanahan/agraria di Yogyakarta yang berlangsung melalui lahirnya kebijakan baru baik dengan adanya peraturan perundang-undangan maupun praktik kebijakan agraria di lapangan. Keseluruhannya dibingkai dalam idiom ‘Keistimewaan’. Sementara ini perubahan itu justru melahirkan ketidakpastian hukum, keresahan sosial, inkonsistensi dan kekacauan hubungan ketatanegaraan. Kebijakan agraria yang telah dibangun sebelumnya dalam semangat reform berubah arah sebab adanya counter-reform yang dipraktikkan oleh kebijakan agraria sekarang.

Idiom Keistimewaan dan arah transformasi masyarakat

Semula kata keistimewaan’ adalah idiom kebudayaan. Sebagai kebudayaan, ia ‘buatannya orang banyak’. Ia memberi atribusi pada peran historis masyarakat Yogyakarta pada peralihan kekuasaan Kolonial menuju Kemerdekaan. Sri Sultan Hamengku Buwana IX sebagai pemimpin Yogyakarta saat itu, juga secara jeli menangkap kemana ‘arah sejarah’ sedang menuju. Keputusannya berintegrasi kepada Republik Indonesia penuh dengan resiko. Masa depan republik belum pasti saat itu. Ia memilih bergabung karena melihat kecenderungan yang terjadi di masyarakat. Yogyakarta menjadi kota perjuangan, tempat berkumpul para kaum pergerakan dari berbagai daerah yang mengalirkan ide-ide perubahan dan kemerdekaan. Dengan demikian maklumat penggabungan diri kepada Republik Indonesia tanggal 5 September 1945 bukan sesuatu yang muncul secara tiba-tiba (altruistik) melainkan, dalam bahasa HB IX sendiri, ”saat yang kutunggu-tunggu”.[2] Nasib negeri kerajaan ini selamat tanpa ada gejolak revolusi sosial seperti halnya yang terjadi di Surakarta dan Sumatera Timur.

Kata ‘istimewa’ itu saat ini menjadi kosa kata politik yang terkait banyak unsur: otonomi, feodalisme, desentralisasi, hak asal-usul, kearifan lokal, dan sebagainya. Di sini keistimewaan mengalami transformasi makna dan spektrum. Ia masuk ke dalam diskursus politik dengan tegangan-tegangan kepentingan yang ada, serta berasosiasi dengan kepentingan ‘elit’. Singkatnya, keistimewaan Yogyakarta dapat berubah menjadi bukan lagi idiom kebudayaan (rakyat), namun ia adalah politik komunitarian berupa tuntutan ‘pengistimewaan’ (elit) dengan segenap aspeknya[3]. Melalui kosa kata itulah pada gilirannya dilakukan konsolidasi ekonomi-politik berupa konsolidasi spasial (tanah dan ruang), kapital (investasi melalui rezim perijinan), dan bersamaan dengan itu berlangsung reorganisasi birokrasi yang membingkai hubungan simetris antara birokrasi modern dengan birokrasi tradisional; pemerintahan propinsi dengan ‘pemerintahan’ kerajaan.

Pertanyaan adalah: kemana arah transformasi itu, siapa yang diuntungkan dan siapa yang akan tersingkir dalam perubahan agraria yang dihela oleh kekuatan ekonomi-politik berbasis legitimasi kultural ‘kesitimewaan’ itu?

Agrarian reform di Yogyakarta

Semula pemilikan tanah di kerajaan Mataram berdasarkan sistem feodal apanage atau lungguh, yakni raja lah yang memiliki tanah, dan rakyat yang disebut kawula ndalem berhak menempatinya dengan hak menggarap (anggaduh) secara turun temurun. Rakyat hanya sebagai tenaga kerja (cacah) yang menggarap tanah di bawah koordinasi bekel yang bertugas menarik pajak dari mereka. Sistem feodal ini ditegaskan dalam Rijksblad Kasultanan no. 16/1918 dan Rijksblad Pakualaman no. 18/1918 yang berbunyi, “Sakabehing bumi kang ora ana tanda yektine kadarbe ing liyan mawa wewenang eigendom, dadi bumi kagungane keraton ingsung” (semua tanah yang tidak ada tanda bukti dimiliki oleh orang melalui hak eigendom, maka tanah itu menjadi milik kerajaanku). Pernyataan secara sepihak ‘keratonisasi tanah’ ini lahir dalam konteks feodal, dan secara tepat justru serupa dengan konsep domeinverklaring pemerintah kolonial yang berbunyi, “staat landsdomein is alle grond, waarop niet door anderen recht van eigendom wordt bewezen” (tanah milik negara adalah semua tanah yang diatasnya tidak dapat dibuktikan adanya hak eigendom oleh seseorang).

Tonggak-tonggak penting sejarah agraria berikut menggambarkan perombakan hukum agraria yang memiliki arti reform dalam pengertian yang luas dan fleksibel. Tidak dalam arti perombakan struktur agraria menuju tatanan yang lebih berkeadilan, namun berbagai kebijakan berikut setidaknya membuka peluang akses (hak milik) atas tanah bagi rakyat, desa, instansi pemerintah bahkan pasar dari tanah yang semula hanya dimonopoli oleh pihak kerajaan.

Reorganisasi Agraria. Memasuki tahun 1919 dilakukan “Reorganisasi Agraria” yang memberi akibat pada dihapuskannya sistem apanase, dilakukannya pembentukan kelurahan, pemberian hak andarbe (hak milik) pada rakyat, pengaturan sistem sewa tanah baik untuk pribumi maupun golongan Eropa dan Timur Jauh, serta pengurangan kerja wajib.[4] Kebijakan reorganisasi yang berlangsung menerus hingga tahun 1926 ini terjadi di wilayah vorstenlanden Yogyakarta dan Surakarta.[5] Dengan reorganisasi itu rakyat memiliki hak atas tanah yang kuat, tidak hanya mempunyai kedudukan seperti semula yang bersifat anggaduh atau menumpang, tetapi memiliki hak penuh sebagai tanah milik (andarbe). Di sisi lain, reorganisasi ini memiliki arti penting bagi ‘kebijakan liberal’ pembangunan Politik Etis yang memerlukan kepastian hukum, hak atas tanah secara individu maupun untuk tanah untuk pembangunan perkotaan dan perkebunan. Reorganisasi agraria membuka akses rakyat, desa instansi pemerintah hingga pasar terhadap kebutuhan tanah.

Landreform/redistribusi tanah untuk petani. Berdasarkan UU Darurat no. 13/1948 dilakukan landreform terhadap tanah-tanah eks-perusahaan Belanda. Semua tanah yang sebelumnya dikuasai oleh kira-kira 40 perusahaan gula Belanda di Kesultanan Yogyakarta dan Surakarta dibagikan untuk petani. Tindakan ini mengakhiri penguasaan tanah yang tidak seimbang, di satu sisi perusahaan gula yang besar dan kuat, dan di sisi lain petani yang tidak terorganisir dan lemah.[6] Kebijakan ini disusul dengan penghapusan UU No.5/1950 yang secara tegas menyatakan bahwa lembaga konversi, begitu juga hak-hak konversi (kerajaan) serta hypotheek yang membebaninya menjadi hapus.

Pembentukan Daerah Istimewa. UU No 3 Tahun 1950 Tentang Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta memasukkan urusan agraria sebagai salah satu kewenangan istimewa, namun dengan catatan sebagaimana dalam Pasal 4 ayat (2), bahwa urusan tersebut akan dijelaskan dalam peraturan lebih lanjut, “Urusan-urusan tersebut dalam ajat (1) diatas didjelaskan dalam daftar terlampir ini (lampiran A) dan dalam peraturan-peraturan”. Sedangkan urusan-urusan lain yang belum disebutkan akan diatur kemudian melalui undang-undang.

Kepastian Hak atas Tanah. Peraturan Daerah Istimewa Yogyakarta No 5 Tahun 1954 Tentang Hak Atas Tanah di DIY dapat dianggap sebagai pengaturan lebih lanjut dari urusan agraria tersebut dalam UU No 3 Tahun 1950 tersebut. Tampak jelas bahwa ‘keistimewaan’ yang diterjemahkan dalam Perda ini memiliki semangat kerakyatan dan berada dalam visi nasional negara kemerdekaan dan kesejahteraan yang sedang dibangun. Itu terlihat dalam kebijakan landreform berupa pembatasan luas tanah (Pasal 5 poin [a]), pengakuan desa sebagai badan hukum yang mempunyai hak milik tanah desa (Pasal 6 ayat [1]), peralihak hak pakai turun-temurun menjadi hak milik (Pasal Peralihan, Pasal 10). Menggenapi kebijakan ini lahir Peraturan Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 11 Tahun 1954 tentang Peralihan Hak Milik Perseorangan Turun-temurun atas Tanah; Peraturan Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 12 tahun 1954 tentang Tanda yang Sah bagi Hak Milik Perseorangan Turun-temurun atas Tanah; Peraturan Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 11 tahun 1960 jo Peraturan Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 2 tahun 1962 tentang Susunan Organisasi, Tata Kerja dan Formasi Dinas Agraria di Yogyakarta; dll.

Kepastian hak atas tanah bagi desa (terutama tanah kas desa) juga telah dijamin dalam kebijakan diatas. Bandingkan dengan perubahan yang ada saat ini. Terdapat evolusi kebijakan tanah kas desa yang semakin mengerucut menuju pemilikan tanah kas desa pada pihak keraton: Peraturan Gubernur Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 39 Tahun 2014 jo Peraturan Gubernur Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 65 Tahun 2013 Tentang Tanah Kas Desa; dan yang mutakhir adalah Peraturan Gubernur Daerah Istimewa Yogyakarta nomor 112 tahun 2014 tentang Pemanfaatan Tanah Kas Desa. Semua perubahan penggunaan tanah kas desa harus seizin gubernur.

Kebijakan diskriminasi rasial. Di tengah perjalanan politik agraria yang memberi kepastian hak kepada masyarakat tersebut, sayangnya muncul kebijakan yang bersifat diskriminatif. Lahir Instruksi Kepala Daerah DIY No K 898/I/A/ 1975 tentang Penyeragaman Policy Pemberian Hak Milik kepada Seorang WNI Non Pribumi yang melarang warga Tionghoa mempunyai hal milik. Mereka yang membeli tanah dengan hak milik harus beralih lebih dahulu menjadi tanah negara lalu diberikan haknya kembali dalam bentuk Hak Guna Bangunan atau hak lain. Kebijakan yang semula bertujuan melindungi rakyat dari tekanan pengadaan tanah untuk kepentingan pembangunan (pemerintah dan swasta) pada masa Orde Baru itu ternyata salah sasaran, sebab didasarkan pada pertimbangan etnis-ras. Semestinya kebijakan affirmative policiy itu didasarkan pada basis kelas penguasaan tanah sebagaimana diatur oleh Pasal 5 Peraturan Daerah Istimewa Yogyakarta No 5 Tahun 1954 Tentang Hak Atas Tanah di DIY, UU No 56 Perp 1960, dan PP 224 tahun 1961.

Berakhirnya pluralisme hukum agraria. Hukum tanah nasional disahkan pada tahun 1960 dengan keluarnya UU No 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria (UUPA). Perlu waktu cukup lama bagi Yogyakarta untuk mensinergikannya, tepatnya pada tahun 1984 dengan diberlakukan sepenuhnya UUPA di Yogyakarta melalui Keputusan Presiden No 33 Tahun 1984. Meski demikian secara prinsipil dasar-dasar perombakan agraria di Yogyakarta telah ditempuh sebelumnya. UUPA Tahun 1960 ini meletakkan dasar kesatuan dan kesederhanaan hukum agraria nasional dan memberikan kepastian hak atas tanah bagi seluruh masyarakat Indonesia. Keseluruhannya ini dibutuhkan bagi Yogyakarta. Pelaksanaan pemberlakuan UUPA ini melalui Peraturan Daerah Propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 3 Tahun 1984 Tentang Pelaksanaan Berlaku Sepenuhnya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 di Propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta. Dinyatakan bahwa pemberlakuan itu adalah “tekad Gubernur Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta” (Menimbang [a]), sehingga pengurusan agraria yang semula berdasarkan kewenangan otonomi beralih menjadi dekonsentrasi (Menimbang [c]); dan menghapus rijksblad-rijksblad serta peraturan perundang-undangan lainnya mengenai agraria di Yogyakarta (Menimbang [d]). Sebelum itu masalah tanah di Yogyakarta sering menimbulkan ketidakpastian, sebab ada tiga macam aturan yang berlaku bagi tanah yang di atasnya berlaku hukum Barat, tanah keraton, dan tanah adat. Sejak tahun 1984 inilah pluralisme itu berakhir. Selain kesatuan hukum, pemberlakuan UUPA ternyata juga memberi peluang penduduk memiliki tanah bekas milik keraton.[7]

Hapusnya tanah swapraja. Dengan berlakunya UUPA di Yogyakarta, berarti tanpa perkecualian berlaku klausul-klausul yang diatur di dalamnya. Bagian terpenting bagi Yogyakarta adalah penghapusan tanah swapraja. Diktum IV UU No 5 Tahun 1960 menyatakan, “Hak-hak dan wewenang-wewenang atas bumi dan air dari Swapraja atau bekas Swapraja yang masih ada pada waktu mulai berlakunya Undang-undang ini hapus dan beralih kepada negara’. Aturan pelaksanaan kebijakan ini tertuang dalam PP No 224 Tahun 196, Pasal 1 (c), “Tanah-tanah Swapraja dan bekas Swapraja yang telah beralih kepada Negara sebagaimana yang dimaksudkan dalam Diktum Keempat huruf A Undang-undang Pokok Agraria menjadi obyek landreform”. Di wilayah Yogyakarta landreform sebenarnya telah berlangsung pada tanah milik kelebihan maksimum. Tanah obyek landreform adalah milik tuan tanah yang bernama Lamiri di Kecamatan Gamping.[8] Itu terjadi pada tahun 1960-an tatkala Yogyakarta belum menginduk pada UUPA. Dengan berlakunya UUPA tahun 1984 di Yogyakarta, maka secara formal semestinya landreform dapat diberlakukan dengan menyasar tanah obyek landreform bekas swapraja. Meskipun tidak terjadi, bukan berarti kebijakan tersebut tidak berlaku.

Sampai dengan tahun 1980-an tersebut terjadi kekosongan kebijakan agraria. Meski telah berlaku, namun tidak ada upaya memperjelas aturan pelaksanaan UUPA di Yogyakarta. Di masyarakat, masih hidup pemahaman mengenai keberadaan tanah kasultanan (Sultanaat Gront/SG) atau tanah pakualaman (Pakualamanaat Gront/PAG) yang semestinya telah beralih menjadi tanah kuasa negara. Wafatnya Sri Sultan Hamengku Buwanan IX pada tahun 1988, disusul penobatan KGPH H Mangkubumi sebagai Sultan Hamengku Buwana X pada 1989, menenggelamkan inisiatif tersebut. Hal yang sama pada masa Paku Alam VIII menjadi gubernur sejak 1988; wafatnya ia pada 1998 dan dikukuhkannya Sri Sultan Hamengku Buwana X sebagai gubernur DIY, belum mampu mengisi kekosongan itu. Baru pada tahun 2002 muncul perdebatan mengenai RUU Keistimewaan Yogyakarta yang akan mengatur lebih lanjut pemerintahan daerah di Yogyakarta, termasuk urusan pertanahan. Kebingungan itu seharusnya tidak perlu. Sebenarnya peraturan pertanahan bisa tetap mengacu pada Perda No. 5 Tahun 1954 Tentang Hak Atas Tanah tersebut.

Keistimewaan Yogyakarta sebagai Counter reform

Apa yang saya sebut sebagai counter reform adalah berbaliknya proses perombakan struktur agraria yang inklusif menjadi eksklusif, yang semula terdistribusi menjadi terkonsentrasi.

Ada beberapa pokok krusial dalam Undang-undang No 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan DIY (UUK DIY): (1) kewenangan pertanahan dan tata ruang yang ketentuan pengaturannya diatur dengan Perdais; (2) Kasultanan dan Kadipaten dinyatakan sebagai badan hukum; (3) hak milik bagi Kasultanan dan Kadipaten; (4) kategori tanah kasultanan dan kadipaten sebagai tanah keprabon dan tanah bukan keprabon; (5) pendaftaran tanah milik kasultanan dan kadipaten.

Di dalam Rancangan Peraturan Daerah Istimewa DIY tentang Pertanahan (2013) terjadi visi ahistoris dengan dihidupkannya kembali rijksblad-rijksblad serta secara tegas mendeligitimasi Keputusan Presiden No 33 Tahun 1984 jo Peraturan Daerah Propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 3 Tahun 1984 (lihat bagian ketentuan Umum). Juga terdapat nuansa domein verklaring dalam Pasal 1 ayat (5) dan (6) yang mengklaim bahwa tanah kasultanan/kadipaten adalah tanah yang ‘sejak semula’ dimiliki dan dikuasai kasultanan/kadipaten. Cara bagaimana menentukan telah sejak mula tersebut sulit dilakukan kecuali dengan cara menuntut pembuktian pihak lain bahwa tanah yang dikuasainya adalah milik (eigendom)-nya. Berlaku kaidah sebagaimana dalam konsep tanah negara: omkering van bewijslast (pembalikan dari beban pembuktian).[9] Persis di sini permasalahannya: kasultanan/kadipaten menempatkan diri seakan-akan sebagai negara, sehingga dapat menyatakan sepihak pemilikan tanah. Kasultanan dan kadipaten dianggap bukan semata-mata badan hukum sebagaimana lazimnya.

Belum jelasnya Badan hukum Warisan Budaya. Pertanyaan yang dapat diajukan di sini adalah apakah ia badan hukum publik ataukah badan hukum privat seperti yang dikenal dalam aturan mengenai badan hukum? Badan hukum semacam apa yang dapat menerima hak milik atas tanah? Maka patut dipertanyakan badan hukum itu perwujudan dari dari entitas Negeri Ngayogyakarta dengan segenap keanggotaan warganagari, ataukah personifikasi dari keluarga/individu-individu kerajaan? Di sinilah kekacauan ketatanegaraan terjadi. Persepsi mengenai kelembagaan badan hukum ini semakin rumit tatkala pihak Paniti Kismo menyatakan bahwa kasultanan/kadipaten adalah kelembagaan adat yang mempunyai hak ulayat tanah. Dalam aturan mengenai kelembagaan hak ulayat, keraton bukanlah masuk dalam kategori masyarakat hukum adat (volkgemeinschaft) sebagai subyek hukum bagi tanah ulayat, namun keraton adalah swapraja (zelfbestuurende). Ini dinyatakan dalam penjelasan Pasal 18 UUD 1945 sebelum amandemen, yang menyebutkan adanya dua kategori berbeda mengenai pemerintahan asli di Republik Indonesia. Maka, tidak tepat pula regulasi yang mendefiniskan tanah keraton sebagai tanah ulayat (misalnya, Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Nomor 522/8900/SJ tanggal 20 Desember 2013).[10]

Ketidakjelasan posisi badan hukum kasultanan/kadipaten tersebut berimplikasi pada tepat/tidaknya hak milik bagi kasultanan/kadipaten. Terlebih dalam Raperdais Pasal 6 disebutkan bahwa tanah bukan keprabon diantaranya adalah tanah yang digunakan warga dengan/tanpa alas hak, hutan, dan wedi kengser. Sekali lagi, definisi ini mengasumsikan bahwa keraton adalah pemerintahan atau bahkan negara. Hutan dan wedi kengser dalam hukum tanah nasional selama ini dikategorikan masuk dalam tanah (kuasa) negara, bukan tanah (milik) kerajaan.

Di tengah belum jelasnya subyek hukum serta status tanah kasultanan/kadipaten, telah diambil langkah yang terlampau jauh berupa pengukuran dan perencanaan sertifikasi tanah-tanah yang diklaim sebagai SG/PAG, bahkan pencabutan hak milik untuk diubah menjadi hak pakai, seperti yang terjadi pada 100-an bidang tanah di Desa Pundungsari Kecamatan Semin, Gunung Kidul. Di kabupaten Bantul ratusan bidang tanah yang diklaim sebagai SG/PAG diukur menggunakan dana yang bersumber APBN. Akibatnya, APBN dipergunakan untuk memperkaya pihak swasta berupa akumulasi tanah pada badan usaha. Kementerian Agraria dan tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional yang hukum tanahnya berpijak pada UUPA, ironisnya justru menjadi pelaksana bagi regulasi serta subyek hak yang belum jelas tersebut. BPN melakukan kegiatan pengukuran dan pendaftaran tanah tersebut.

Pengendalian permohonan hak atas tanah pemerintah. Surat Gubernur DIY No No 593/4811 (tertanggal 12 November 2012) dan Surat Gubernur DIY No 593/0708 (tertanggal 15 Februari 2013) kepada Kepala Kanwil BPN DIY berisi tentang Pengendalian Permohonan Hak Atas Tanah Yang Dikuasai Pemerintah Daerah DIY. Pertanahan adalah wewenang Kementerian Agraria dan tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional, bukan wewenang kepala daerah. Surat tersebut sangatlah tidak tepat, maka diusulkan untuk dicabut atau dinyatakan tidak berlaku.

Gubernur menyatakan masih berlaku Instruksi Kepala Daerah DIY No K 898/I/A/ 1975 tentang Penyeragaman Policy Pemberian Hak Milik kepada Seorang WNI Non Pribumi yang mengakibatkan hilangnya hak asasi manusia karena diskriminasi ras dan etnis dalam bidang pertanahan. Instruksi Kepala Daerah tersebut tentu saja bertentangan dengan konstitusi dan beberapa UU yang ada, diantaranya UU No 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok Agraria pasal 9 ayat (1) dan (2) dan Pasal 21 ayat (1); UU No 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia pasal 1 butir 6 dan pasal 5 ayat (3); UU No 40 Tahun 2008 tentang Penghapusan Diskriminasi Rasial dan Etnis pasal 4 huruf a; Surat Kepala BPN RI No 4325/016-300/IX/2011 tanggal 16 November 2011. Bahkan Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (KOMNAS HAM) telah menerbitkan Rekomendasi dua kali, yaitu Surat KOMNAS HAM No. 037/ R/ Mediasi/ VIII/ 2014 tertanggal 11 Agustus 2014 Tentang Rekomendasi Terkait Dengan Diskriminasi Hak Atas Tanah Warga Keturunan Tionghoa Di Propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta yang merekomendasikan pencabutan Instruksi tersebut, dan Surat KOMNAS HAM No. 069/ R/ Mediasi/ VIII/ 2015 tertanggal 7 Agustus 2015 Tentang Pelaksanaan Rekomendasi KOMNAS HAM Terkait Dengan Diskriminasi Hak Atas Tanah Warga Keturunan Tionghoa Di Propinsi DI Yogyakarta.

Diluar ketidak-tepatan dalam detail-detail Raperdais serta kebijakan pertanahan pemerintah daerah saat ini, praktik pembangunan di Yogyakarta banyak melakukan penyingkiran dan mengorbankan masyarakat.

Pembangunan yang tidak istimewa bagi rakyat

Masyarakat merasa bahwa saat ini kebijakan pembangunan berbasis tanah di Yogyakarta cenderung mengorbankan mereka. Di atas tanah dengan klaim SG/PAG saat ini terjadi beberapa konflik. Di antaranya konflik masyarakat tani lahan pesisir kulonprogo menghadapi perampasan tanah yang akan digunakan untuk penambangan Pasir Besi oleh PT. Jogja Magasa Mining (JMM) yang melibatkan keluarga Kasultanan yang berkerja sama dengan PT Indomine Australia. Lahan yang direncanakan meliputi 4 wilayah Kecamatan, mengancam kehidupan 30.000 jiwa, termasuk mereka warga Desa Karangwuni yang cukup keras memperjuangkan penolakan.[11]

Rencana Pembangunan Bandara Internasional di Kulon Progo dinilai menyalahi Rencana Tata Ruang Wilayah Propinsi dan terus mendapatkan tentangan dari masyarakat. Namun kebijakan tersebut terus diproses, bahkan Gubernur mengajukan kasasi dan dikabulkan oleh Mahkamah Agung sehingga memastikan eksistensi Surat keputusan Nomor 68/Kep.2015 Tentang Izin Penetapan Lokasi (IPL) Pembangunan Bandara yang telah ditentang warga.

Terjadi ancaman penggusuran terhadap 5000 jiwa di Parangkusumo sepanjang bantaran sungai dan pesisir pantai (wedhi kengser) dan kawasan hutan. Pembangunan hotel dan apartemen yang tidak terkendali menyebabkan krisis air bersih di perkotaan. Masyarakat banyak melakukan penentangan seperti yang dilakukan oleh masyarakat Karangwuni dalam menolak pembangunan apartemen Uttara, dan penduduk kampung Miliran terhadap hotel Fave yang menyedot air tanah di kedalaman 30 meter sehingga mengeringkan sumur-sumur warga sekitarnya. Warga protes dalam berbagai aliansi seperti “Jogja Asat”, “Jogja Ora Didol” sebagai wujud penolakan terhadap maraknya pembangunan yang menurunkan kualitas lingkungan hidup.

Terdapat empat warga yang terdiri dari Budi, Agung, Sutinah dan Suwarni melakukan aksi protes berupa berjemur di depan keraton untuk mengadukan nasibnya. Mereka terkena gugatan Rp 1 Miliar dari pemegang kekancingan atas tanah yang telah ditingali keempatnya secara turun temurun. Padahal mereka adalah pedagang kecil yang berjualan barang atau jasa di Pertigaan Gondomanan, Brigjen Katamso.

Lahir berbagai aliansi masyarakat dari kampung-kampung di sepanjang aliran Sungai Code yang menghadapi klaim dan pengambil-alihan tanah oleh berbagai pihak, seperti klaim margersari yang ditarik untuk pembangunan hotel (misal hotel Quest di Jogoyudan), dan benturan klaim antara pemerintah desa dan warga di pinggiran sungai Code di kampung Blunyahgede, Sinduadi, Sleman.

Singkatnya, berbagai pembangunan dan klaim kasultanan yang terjadi dinilai tidak memberi arti istimewa bagi masyarakat, bahkan sebaliknya merugikan mereka sehingga menimbulkan perlawanan di berbagai tempat. Keistimewaan lahirkan keresahan sosial.

Kesimpulan dan rekomendasi

Pertama, Kebijakan agraria yang telah dibangun sebelumnya dalam semangat reform berubah arah menuju counter-reform yang merugikan masyarakat, desa, dan instansi pemerintahan. Keistimewaan pertanahan dalam praktiknya hanya menguntungkan pihak kasultanan/kadipaten.

Kedua, Pembangunan berbasis pertanahan di Yogyakarta melahirkan kerusakan lingkungan dan keresahan sosial masyarakat Yogyakarta.

Ketiga, RaPerdais tentang pertanahan banyak menyalahi prinsip-prinsip dasar pertanahan, peraturan perundang-undangan yang ada, bahkan Konstitusi dengan melakukan diskriminasi rasial-etnis.

Keempat, Undang-undang No 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta hanya dapat ditempatkan sebagai lex specialis dari UU Nomor 32 Tahun 2004 jo UU No 23 Tahun 2014 tentang pemerintah daerah, bukan pada UUPA 1960. Pelaksanaan Pasal 32 dan Pasal 33 UUK DIY diatur mengikuti UUPA 1960 dan aturan pelaksanaannya sebagaimana yang telah dirintis pada periode sebelumnya sebagai bentuk dari reforma agraria Yogyakarta. Sudah semestinya aturan pertanahan di Yogyakarta mengikuti aturan pemerintah pusat, menginduk pada UUPA 1960.

Kelima, Tanah eks-SG/PAG menjadi tanah negara yang dapat dijadikan Tanah Obyek Landreform untuk diberikan hak atas tanahnya kepada: BHWB, rakyat dalam bentuk hak milik individu/komunal, instansi pemerintah, cadangan kepentingan negara.

Keenam, Pemerintah pusat dan DPR RI perlu melakukan evaluasi secara mendasar atas implementasi Undang-undang No 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta ini untuk memastikan bahwa ia tidak bertentangan dengan bingkai NKRI, tidak menguntungkan segelintir orang, kelompok tertentu, atau (elit) keraton saja. UU ini sebagai kebijakan pemerintah daerah (otonomi) yang pada dasarnya memiliki filosofi agar daerah mampu menyentuh langsung hajat hidup rakyat daerahnya, sudah pada tempatnya jika harus diarahkan menuju penciptaan kesejahteraan dan keadilan rakyat Yogyakarta secara menyeluruh.

* Tulisan ini semula disajikan dalam “Focused Group Discussion dengan tema Pertanahan di Daerah Istimewa Yogyakarta setelah Berlakunya Undang-Undang No. 13 Tahun 2012”, diadakan oleh Tim Pemantau DPR RI terhadap Pelaksanaan UU Terkait Otsus Aceh, Papua dan Keistimewaan Yogyakarta”, Gedung Nusantara III, Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, 26 Oktober 2015

Ahmad Nashih Luthfi (Dosen di Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional (STPN) Yogyakarta)

————————–

[1] Makalah disajikan dalam “Focused Group Discussion dengan tema Pertanahan di Daerah Istimewa Yogyakarta setelah Berlakunya Undang-Undang No. 13 Tahun 2012”, diadakan oleh Tim Pemantau DPR RI terhadap Pelaksanaan UU Terkait Otsus Aceh, Papua dan Keistimewaan Yogyakarta”, Gedung Nusantara III, Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, 26 Oktober 2015.

[2] Selo Soemardjan, “Kolonialisme, Feodalime, Demokrasi dalam Tim Maula, dkk., Jika Rakyat Berkuasa, (Bandung: Pustaka Hidayah, 1999), hlm. 24

[3] Gerry van Klinken, “Return of the Sultans; The communitarian turn in local politics” dalam J.S. Davidson dan David Henley (eds.), The revival of tradition in Indonesian politics; The deployment of adat from colonialism to indigenism, (Routledge, 2007)

[4] Nuraini Setiawati, Dari Tanah Sultan menjadi Tanah Rakyat: Pola Pemilikan, Penguasaan, dan Sengketa Tanah di Yogyakarta setelah Reorganisasi Tanah 1917, Tesis pada Program Studi Sejarah Jurusan Ilmu-ilmu Humaniora, Universitas Gadjah Mada, 2000

[5] Suhartono, Apanase dan Bekel, Perubahan Sosial di Pedesaan Surakarta 1830-1920, (Tiara Wacana, 1991)

[6] Selo Soemardjan, “Land Reform di Indonesia”, dalam Sediono M.P. Tjondronegoro dan Gunawan Wiradi, Dua Abad Penguasaan Tanah: Pola Penguasaan Tanah Pertanian di Jawa dari Masa ke Masa, (Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 2008), hlm. 124-125

[7] Ahmad Nashih Luthfi, dkk. Keistimewaan Yogyakarta: Yang Diingat dan Yang Dilupakan, (STPN Press, 2009), hlm. 182-183

[8] Unggul Sudrajat, Landreform di Sleman 1960-1973, Skripsi Jurusan Sejarah Fakultas Ilmu Budaya Universitas Gadjah Mada , 2009, hlm 5-6

[9] Julius Sembiring, Tanah Negara, STPN Press 2012, hlm. 23

[10] Myrna A. Safitri , “Tanah Ulayat versus Tanah Raja”, Digest 2014

[11] Selengkapnya lihat Pernyataan Sikap Masyarakat DIY, UU Keistimewaan DIY bukan Landasan & Tidak untuk Pembenaran Praktik-Praktik Negara di Dalam Negara, Yogyakarta, 28 September 2015